A helyi önkormányzatok a politikai rendszeren belül sajátos pozíciót töltenek be, mivel egyszerre az állampolgárokhoz legközelebb álló önálló intézmények és az államszervezet lényeges elemei; legitimitásuk egyaránt gyökerezik a helyi közösségben és származik a központi törvényhozó hatalomtól. Ebből adódóan a helyi önkormányzás vizsgálata ritkán szorítkozik a szűken értelmezett helyi intézményre, legtöbbször más szereplőkkel (elsősorban a központi hatalommal) való kapcsolata kerül a fókuszba. Az ilyen jellegű vizsgálatok kulcseleme az autonómia kérdése, amelynek pontos meghatározása azonban nem magától értetődő. A fogalom körüljárására vállalkozik Andreas Ladner és társai „Patterns of Local Autonomy in Europe” című könyve.
A szerzők munkájuk során nem csupán az autonómia elméleti hátterének feltárását végzik el, de az elméletből kiindulva egy olyan helyi autonómia index („local autonomy index” – LAI) létrehozására is vállalkoznak, amelynek segítségével empirikusan is mérhetővé válik a helyi önrendelkezés mértéke. Sőt, amint azt a könyv címe is ígéri, a létrehozott kompozit index segítségével az egyes országok önkormányzatainak autonómia szintjét alapul véve mintázatokat azonosítanak, létrehozva az európai önkormányzatok egy új, empirikus tipológiáját.
Az írás a fenti célkitűzéseknek megfelelően három részre tagolt. Az első részben a szerzők azzal foglalkoznak, hogy mit jelen a helyi autonómia, miért fontos, milyen pozitív és negatív hatásai lehetnek, illetve hogyan konceptualizálható az elmélet gyakorlatba való átültetésének érdekében. A politikatudomány és helyi politika kutatás klasszikus munkáira (például Mill, Tocqueville, Bentham, illetve Page, Goldsmith, Clark) alapozva megvizsgálják az autonómia normatív hátterét, továbbá tényezőkre bontják az önrendelkezés kérdését, lépésről lépésre közelebb jutva a gyakorlati működésben megjelenő autonómia-elemek azonosításához.
Az autonómia vizsgálata során kulcselemek a fent említett kettősség illetve a központi hatalomhoz való viszony: az önrendelkezés egy helyi közösség számára egyszerre jelenti azt, hogy a külső szereplő kontrolljától mentesen szabadságában áll végrehajtani valamit („freedom from”), egyúttal rendelkezik azokkal a képességekkel, amelyek alkalmassá teszik az adott dolog végrehajtására („freedom to”).[1] E két értelmezés kijelöli azokat az irányokat, amerre az autonómia tényezőit keresnünk kell. Egyrészt vizsgálnunk kell a központi hatalomhoz való viszonyt és annak elemeit, másrészt a helyi önkormányzatok lehetőségeit, eszközrendszerét. A szerzők a tényezők azonosításához több megközelítést alkalmaznak: a (1) jogi megközelítés a helyi önkormányzatok alkotmányos védelmét és döntéshozatali jogát helyezi középpontba, (2) a működésre fókuszálva a helyi közösségek döntéshozatali kompetenciához, pénzügyi lehetőségeinek és adminisztratív kapacitásainak vizsgálatához jutunk, (3) a szervezetei megközelítés a helyi szint ön-szabályozási képességét/szabadságát hangsúlyozza, míg (4) a vertikális intézményi kapcsolatok szempontjából egyrészt a központi szint helyi kontrollja, másrész az önkormányzatok felsőbb szintek befolyásolására való képessége válik fontossá. E megközelítések szempontjait ötvözve a könyv az autonómiát 11 komponens/indikátor mentén operacionalizálja (például: intézményi beágyazottság, szakpolitikai hatáskör, pénzügyi függetlenség, szervezeti autonómia stb.).
A munka második részében a szerzők a megalkotott szempontrendszer segítségével Európa 39 országának önkormányzatait értékelik és rangsorolják. Az empirikus, de alapvetően leíró második rész célja annak vizsgálata, hogy az elméleti keretekből levezetett indikátorok miként jelennek meg az egyes országok helyi szintjei esetében. A könyv egy-egy önálló fejezetet szentel az alkotmányos alapok, a működési feltételek, a pénzügyi kontroll, a szervezeti keretek megválasztásának autonómiája, az adminisztratív felügyelet és a vertikális kapcsolatok elemzésének. E fejezetek értékét elsősorban nem az egyes országok leírása adja, hanem az, hogy a szerzők gondosan elemzik az indikátorok gyakorlati mérésének problémáit és lehetőségeit, melynek eredményeként a részt záró, a LAI-t bemutató 9. fejezethez úgy jut el az olvasó, hogy tisztában van azzal, milyen kutatási döntések nyomán milyen empirikusan vizsgálható indikátorokból épül fel a kompozit index (például: a pénzügyi függetlenség mérése esetében miért fontos tényező az önálló helyi adók mértéke, illetve a szabadon felhasználható állami transzferek aránya).
A műre a harmadik rész fejezetei teszik fel a koronát azzal, hogy bemutatják a szilárd elméleti alapokra felépített autonómia index empirikus alkalmazhatóságát. A könyv legfontosabb írásai kétségkívül a 10. és 11. fejezetek, amelyek a címben vállalt minta-azonosításra vállalkoznak. Mindkét fejezet legfőbb megállapítása az, hogy az európai helyi önkormányzatok LAI-ra alapozott empirikus tipologizálása alapján a helyi önkormányzatok kutatásában korábban klasszikusnak számító tipológiák (így például a helyi önkormányzatok északi-déli, illetve nyugati-keleti modellekbe való besorolása) revízióra szorulnak. A modellalkotás után a következő két fejezet magára az autonómia fogalmára ad visszacsatolást: míg a 12. fejezet az autonómia mértéke országok közötti szórásának okait vizsgálja hat hipotézisen (köztük például az útfüggőség szerepén) keresztül, addig a 13. fejezet az első részben bemutatott normatív szempontokra tér vissza, amikor azt vizsgálja, kimutatható-e statisztikai kapcsolat a helyi autonómia mértéke, illetve például a bizalom, boldogság vagy a demokrácia minősége között.
Összességében a nemzetközi kutatás eredményeként létrejött könyv kitűnő olvasmány mindazok számára, akik a helyi önkormányzatok és autonómia kérdésével szeretnének foglalkozni. A munkát olvasva választ kaphat a kérdéseire az, akit az autonómia elméleti háttere érdekel, de megtalálja a számításait az is, akik az autonómia gyakorlati tényezőkre való lefordíthatósága iránt érdeklődik, vagy a kötetben körüljárt fogalmat ugródeszkaként használva az európai önkormányzatokról szeretne új tudást szerezni.
Ladner, Andreas – Keuffer, Nicolas – Baldersheim, Harald – Hlepas, Nikos –Swianiewicz, Pawel –Steyvers, Kristof – Navarro, Carmen: Patterns of Local Autonomy in Europe. London: Palgrave Macmillan, 2018.
Dobos Gábor
[1] Ugyanezt Clark (Jeremy Bentham munkájából kiindulva) a kezdeményezés illetve immunitás hatalmaként („power of initiation” és „power of immunity”) írja le.
A kép forrása: Palgrave Macmillan