Az informális politika nem azonos a zárt ajtók mögött, füstös szobákban meghozott döntések világával. Ugyanakkor az Európai Unió működése nagyon nagy mértékben alapul informális döntéseken, és ez már szinte a kezdetektől fogva így volt. Erre mutat rá egy nemrégiben megjelent kötet.
Bár kétségkívül igaz, hogy a modern politikai közösségek alapvető játékszabályait általában írott jog formájában szabályozzák, ugyanakkor az írott jogon túl sokszor olyan informális gyakorlatok, szokások és eljárások alakulnak ki, amelyek néha kiegészítik, néha felülírják, néha pedig kipótolják az írott jog rendelkezéseit – ahogy erre egyébként már Werbőczy is felhívta a figyelmet. Az utóbbi időben a nemzetközi politikatudomány is egyre többet foglalkozik a politika informális oldalával, azokkal a gyakorlatokkal és eljárásokkal, amelyek sokszor többet mondanak el a politikai döntéshozatal mikéntjéről, mint az írott jogszabályok vagy dokumentumok.
A 2000-es évek elejétől kezdve ez az érdeklődés immáron nem csak a hagyományos nemzetállami szintű politika informális oldalára irányult, hanem egyre több kutató kezdte vizsgálni az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusait abból a szempontból, hogy vajon a kodifikált jogon túlmenően milyen szabályok és gyakorlatok befolyásolják az európai szinten meghozott döntéseket. Bár a politikatudósok ennek kapcsán azt állapították meg, hogy az utóbbi években egyre nagyobb szerepe lett az informális csatornáknak az európai politikai térben, a Routledge kiadónál most megjelent kötet szerkesztői arra figyelmeztetnek, hogy ez a megállapítás csak korlátozott értelemben állja meg a helyét. Az Informal Construction of Europe című kötetben ugyanis az európai közösséggel foglalkozó történészek tollából olyan tanulmányok olvashatók, amelyek arra mutatnak rá, hogy az informalitás az Európai Unió elődszervezeteinek megalapítása óta nagyon fontos szerepet játszott az európai közösség életében. Magyarán nem újkeletű, hanem az európai közösség működésmódját már kezdettől fogva alapvetően meghatározó jelenségről van szó. Az európai döntéshozatali mechanizmusokat meghatározó formális jogszabályok (szerződések) gyakran csak a már régóta kialakult informális gyakorlatok írásba foglalását jelentették, a szerződésmódosítások pedig csak nagyon ritkán hoztak forradalmi változásokat a már korábban kialakult politikai gyakorlatokhoz képest.
A kötet egyik kiindulópontja tehát az, hogy az európai közösség döntéshozói mindig is túlterjeszkedtek az írott szabályokon. Néha azért, mert a szerződések nem rendelkeztek megfelelő módon arról, hogy mit és hogyan is kellene csinálni az adott (válság)szituációban, néha intézményi önérdekük által vezérelve saját kompetenciáikat és mozgásterüket más intézmények vagy szereplők rovására növelve, néha pedig az európai közösség vagy éppen a nemzetállam érdekeire hivatkozva alakítottak ki olyan gyakorlatokat, amelyek hosszabb-rövidebb ideig képesek voltak fennmaradni. Csakhogy a kötet történész szerzői tanulmányaikban az európai informális politika majd két évtizedes kutatásait illetően is új terepre kalauzolják az olvasót. Jelen kötet írásai ugyanis hangsúlyozottan nem az európai politika főszereplőivel foglalkoznak, hanem arra világítanak rá, hogy a mellékszereplők milyen informális csatornákon próbálták meg befolyásolni a főszereplőket döntéseik meghozatalában. Értelmiségiek, gyakorló jogászok és ügyvédek, NGO-k és különféle nyomásgyakorló csoportok sikeres és kevésbé sikeres tevékenységére derül fény, miközben betekintést kaphatunk abba, hogy az európai döntéshozók a jogszabályokon túlmenően, a döntéshozatalra vonatkozó jogszabályok által nem szabályozott informális csatornákat használva milyen szempontok figyelembevételével hozták meg döntéseiket.
Persze a politika informális oldalával foglalkozó kutatások sem kerülhetik meg azt a feladatot, hogy körülhatárolják kutatásuk tárgyát. A kötet szerkesztői azonban több okból kifolyólag is nagyvonalúan bántak az informalitás definíciójával. Szerintük nem lehet egyetlen egységes meghatározást adni, mivel az informalitás a vizsgálódási terület függvényében változhat. Az kétségkívül igaz, hogy az informális eljárások általában közvetlenül nem kikényszeríthető megállapodásokon nyugszanak, de a bevezető tanulmányban arra is felhívják a figyelmet, hogy az informalitás nem szükségszerűen kerüli a nyilvánosságot, nem szükségszerűen zárt ajtók mögötti tárgyalásokat jelent. Az Egységes Európai Okmány elfogadását megelőzően (1986), amely először vonta be a jogszabályalkotási mechanizmusba az Európai Parlamentet, például az Európai Parlament képviselői minden lehetséges módon aktivizálták magukat, nyomást gyakoroltak, parlamenti nyilatkozatokat vagy jelentéseket fogadtak el akár olyan ügyekben is, amelyekben döntéshozatali kompetenciájuk nem volt. A nyilvánosságot nemhogy kerülték, inkább pontosan felhasználták az informális befolyásolás eszközeként. Ez az aktivizmus pedig minden bizonnyal nagyban hozzájárult ahhoz, hogy az Egységes Európai Okmány bevonta végül az EP-t a jogalkotási eljárásba.
Mivel az európai közösség működésmódját szabályozó írott jog legtöbbször csak a legkisebb közös nevezőt tükrözte, ráadásul azt is gyakran olyan formában, ami különféle értelmezésekre adott lehetőséget, így nem csoda, hogy mondjuk egy-egy válság alkalmával (amelyből azért mindig is akadt bőven) a politikai szereplők nagyon rugalmasan bántak az írott szabályokkal. Az Európai Tanács, amely számára hivatalos szerepet a jogalkotási eljárásban először a Lisszaboni Szerződésben (2007) garantáltak, mindenki által ismert módon már a hetvenes évektől kezdve jelentős, ugyanakkor szigorúan informális befolyással bírt a döntéshozatali mechanizmusra. A szűkebb értelemben vett döntéshozatal mellett persze a napirend kialakítása, az elfogadott európai jogszabályok implementációja, illetve az intézményi evolúció is az írott jogon túl kialakuló informális politikai gyakorlatok termékeny terepe.
Bár, ahogy korábban is említettük a kötet legtöbb tanulmánya nem az európai politika főszereplőivel foglalkozik, Piers Ludlow írása mégiscsak megmutatja, hogy az európai szerződéseket miként egészítették ki vagy alakították át az informális gyakorlatok. Mivel az alapító szerződést (főleg az európai közösség bővülése óta) egyre nehezebb lett módosítani, így gyakran a gyakorlat átalakítása lett a megoldás. Az Európai Tanács szerepének formális rögzítése csak a legutóbbi példa e tekintetben, ugyanakkor Ludlow arra is rámutat, hogy már a kezdet kezdetén is nagyobb szerepe volt a Miniszterek Tanácsának, mint amilyet például az Európai Szén- és Acélközösségről szóló szerződésben rögzítettek. A szerződésben ugyan létrehozták a közös ügyek intézéséért felelős Főhatóságot, ugyanakkor ez a szupranacionális szervezetként működő Főhatóság még olyan kérdésekben is igen gyakran konzultált a nemzetállami érdekeket is megjelenítő Miniszterek Tanácsával, amelyekben elvileg önálló kompetenciái voltak. Ezek a folyamatos konzultációk nem voltak előírva az eredeti szerződésben, ugyanakkor nagy mértékben hozzájárultak ahhoz, hogy végül a tagállamok állandó képviselőket delegáltak a Főhatóság székhelyére, ezzel teremtve meg a gyakorlatban a mai Állandó Képviseletek tanácskozásának (Coreper) elődjét (Comété de coordination, Cocor). Mindez jóval azelőtt történt, hogy arról bármilyen szerződéses okirat szólt volna, nem beszélve arról, hogy hivatalos szerepet a döntéshozatalban a szerződések nem biztosítottak a Coreper számára (legalábbis 1965-ig). Azt is tudjuk, hogy a Coreper szerepe az európai döntéshozatalban jóval fontosabb, mint amit a szerződések tükröznek – és ez tulajdonképpen a szervezet létrejöttétől kezdve így van. De a Miniszterek Tanácsára is igaz, hogy jóval gyakrabban találkozott már szinte kezdetektől fogva, mint amit a szerződés előírt, és sokkal aktívabban követte vagy befolyásolta a Főhatóság munkáját, mint az a szerződésekből kitűnne. A politikai döntéshozatal informális oldala ebben az értelemben tehát jóval lényegesebbnek tűnik, mint a vonatkozó jogszabályok vizsgálata.
Akárhogy is nézzük, nemcsak az Unió elődszervei, hanem az Európai Unió mai működésmódjában is kiemelt jelentőséggel bír az informális politika. Jelen kötet leginkább azon konklúzió levonására sarkallhatja az olvasót, hogy ez mindig is így volt, ebből kifolyólag pedig azt is mondhatjuk, hogy az európai döntések leglényegesebb elemével van dolgunk, amelyet történészi és politikatudományi szempontból is érdemes lesz még alaposabban körbejárni.
Lennaer van Heumen – Mecthild Roos (eds.): The Informal Construction of Europe. London/New York: Routledge, 2019.
Pócza Kálmán
A kép forrása: Researchgate