RECENZIÓ – Ügyvédek, akik szándékos jogsértésre vették rá ismerőseiket, majd pedig a per során az Európai Bírósághoz benyújtandó előzetes döntéshozatali kérelmet a (szintén ismerős) nemzetállami bírók helyett írták meg. Minek nevezzük őket?
A clausewitz-i bonmot-nak hála ma már mindenki tudja, hogy a háború a politika folytatása más eszközökkel. Egy másik nagyívű, és az utóbbi harminc évben már-már a széles nyilvánosság előtt is igencsak ismertté vált gondolkodó, Carl Schmitt munkásságának köszönhetően azt a tételt is egyre többen idézik (helyeslően vagy éppen ellene ágálva), hogy a politika alapvető természete szerint a barát-ellenség megkülönböztetéséből származó konfliktusokra épül. Másként fogalmazva: a politika (nem a moralitás, hanem) a háború folytatása más eszközökkel. Mellékszál, de Schmitt szerint egyébként egyáltalán nem elképzelhetetlen, hogy a politika aztán ismét háborúhoz vezessen. Szerinte ehhez mindössze arra van szükség, hogy a politika alapvető természetét képező konfliktusok (legyen szó bármilyen konfliktusról) kellőképpen intenzívekké váljanak. A megfelelő gyújtóelegy aztán ezeket a konfliktusokat lángra is lobbanthatja.
Ezt megelőzendő a második világháború (illetve a dél-európai, majd a kelet-európai országok demokratizálódási folyamatait) követően az egyes államok alapító atyái az állampolgárok alapvető szabadságjogait érintő kérdéseket megpróbáltak kivonni a demokratikus politikai döntéshozatal területéről. A vesztes/demokratizálódott országokban ez a nemzetállami alkotmánybíróságok felállításához vezetett, majd spillover hatásként Európa más országaiban is egyre komolyabb hatáskörrel kezdték el felruházni a meglévő alkotmánybíróságokat (vagy hoztak létre új intézményként alkotmányos felülvizsgálatot végző bíróságokat).
Némileg szűkebb körben aztán kritikai éllel az a tézis is teret nyert az utóbbi időben, hogy az (alkotmány)bíróságok előtti pereskedéssel sem sikerült kivonni a politika harcmezejéről bizonyos kérdéseket, a kritikusok szerint ugyanis a stratégiai pereskedés a politika folytatása más eszközökkel. A bíróságok előtti stratégiai pereskedésnek ugyanis pontosan az a lényege, hogy olyan radikális társadalmi változásokat érjenek el, amelyek megvalósulására viszonylag csekély esély nyílik a demokratikus rendszerek politikai döntéshozatali mechanizmusait alkalmazva. Amit a politikai képviseleti rendszeren keresztül nem lehet elérni, azt a bíróságokon keresztül jobb eséllyel meg lehet valósítani.
A kritikusok szerint ez a jurisztokrácia uralmához vezet, ami a politikai döntéshozatali mechanizmusokat szinte teljesen kiüríti. A bírák (legyen szó rendes bíróságok bíráiról vagy alkotmánybírókról) persze ellenállnak ezen értelmezésnek, és határozottan elutasítják, hogy ők a politikacsinálás (policy making) bármilyen formájában részt vennének. A stratégiai pereskedés kezdeményezői (általában civil szervezetek képviselői) szintén azt állítják, hogy ők csak alapvető emberi jogokat kívánnak érvényre juttatni – azaz alapvetőn tagadják azt a tézist, hogy a stratégiai pereskedés a politika folytatása lenne más eszközökkel.
A helyzetet egy fokkal még bonyolultabbá teszi, ha nem csak nemzetállami szinten vizsgáljuk a politikacsinálás különböző arénáit, hanem a második világháború utáni európai integráció kontextusában próbáljuk meg elhelyezni a kérdést. Itt ugyanis olyan bíróság(okat) is létrehoztak, amelyek a nemzetállami szint feletti normarendszernek próbáltak érvényt szerezni – az Európai Unió Bírósága esetében viszonylag nagy sikerrel. Ehhez persze több olyan döntésre is szükség volt a hatvanas és hetvenes években, amelyek önfelhatalmazó aktusként megfelelő kompetenciát kölcsönöztek az európai jognak és így az Európai Bíróságnak. A Costa és a van Gend en Loos, az Internationale Handelsgesellschaft és a Simmenthal döntések révén ugyanis az Európai Unió Bírósága tulajdonképpen magához ragadta a legtöbb vitás kérdésben a „utolsó szó jogát”. Bár a nemzetállami alkotmánybíróságok némelyike még berzenkedett, és magának vindikálta bizonyos esetekben ezt a jogot, az EUB-bal egészen a legutóbbi időkig nem akasztottak tengelyt.
A klasszikus elbeszélés szerint az EUB az európai integráció motorjává vált. Ezen klasszikus elbeszélés főszereplői az integrációt a fentebb emlegetett döntései révén nagy mértékben előmozdító EUB bírák illetve az európai jogot az előzetes döntéshozatali eljárás révén érvényesítő nemzetállami rendesbíróságok bírái. Csakhogy Tommaso Pavone most megjelent könyve ezt a tézist alapjaiban kérdőjelezi meg, amikor azt állítja, hogy a nemzetállami bíróságok bíráinak kezdetben egészen bizonyosan nem akaródzott a még számukra is teljesen ismeretlen Európai Bírósághoz fordulni.
A korábbi szakirodalmi tézis szerint pedig épphogy ezek a bírák játszották volna a döntő szerepet az európai integrációban: a klasszikus elbeszélés szerint ugyanis ezek a bírák elsősorban saját országuk alkotmánybíróságával és parlamenti többségével (kormányzatával) kialakult konfliktusaik feloldását próbálták meg elérni azzal, hogy nem a nemzetállami alkotmányra, hanem az európai jogra hivatkozva „fellebbeztek” az Európai Bírósághoz. Ezzel a nemzetállami bírák megkerülték a nemzetállami alkotmánybíróságokat vagy éppen a nemzetállami kormányzatot, és a végső döntés lehetőségét tulajdonképpen átruházták az Európai Bíróságra. Csakhogy Pavone szerint a nemzetállami bírák korántsem voltak azok a Herkulesek, akiknek a korábbi szakirodalom lefestette őket. Sőt, ezek a bírák kifejezetten vonakodtak az EUB-hoz fordulni a korai években, aminek több oka is volt.
Először is az, hogy egyáltalán nem ismerték az európai jogot. Az európai nemzetállamok jogászképzései a második világháború után még sokáig egyáltalán nem tartalmaztak európai jogi kurzusokat, ami nagyban hozzájárult ahhoz, hogy a rendes bíróságok bíráinak a horizontján egyáltalán nem lebegett ott az EUB-hoz fordulás lehetősége. Nemzetállami jogban gondolkodtak, az európai jog ismerete nélkül pedig elképesztő energiabefektetéssel lettek volna csak képesek előzetes döntéshozatali eljáráshoz szükséges beadvány összeállítani. Az amúgy is komoly munkaterhelés alatt álló bírók ráadásul azért sem igazán fordultak az EUB-hoz, mert a hierarchikus bírósági rendszerben a feletteseik ezt nagyon nem nézték jó szemmel, elvégre a „szolgálati utat” megkerülve gyakorlatilag egy „felettes ént”, az utolsó szó jogával bíró intézményt (EUB) kreáltak (volna) beadványukkal a nemzetállami felsőbíróságok fölé.
Nem a nemzetállami bírák hatalomszerzési ösztönei, hanem elsősorban az európai jogban már kezdetektől jártas ügyvédek és Európa-jogászok (Euro-lawyers) ambíciói jelentették tehát Pavone szerint a kulcsot az európai integráció folyamatában – legalábbis kezdetben biztosan. Ezek az ügyvédek nem ritkán vagy maguk hajtották fel ügyfeleiket vagy kérték meg rokonaikat és ismerőseiket arra, hogy a nemzetállami jogszabályokat szándékosan megszegjék, hogy aztán a sokszor szintén ismerős bíró előtt, majd pedig az előzetes döntéshozatali kérelmet követően az Európai Bíróság előtt védhessék meg ügyfeleiket az európai jogra hivatkozva. Ez persze nagyban hozzájárult aztán ahhoz, hogy a nemzetállami jogszabályok fellazuljanak, hiszen a hatvanas évek elején az EUB két legfontosabb döntése értelmében az uniós jog közvetlen hatályú és elsőbbséget élvez minden nemzetállami jogszabállyal szemben.
De hogyan is sikerült rávenniük ezeknek a „politikai vállalkozóknak” a nemzetállami bírókat arra, hogy előzetes döntéshozatali kérelmet nyújtsanak be egy olyan európai bírósághoz, amelynek kis túlzással még a létéről sem tudtak a hatvanas-hetvenes években? Nos, Pavone könyvének a címe (Ghostwriters, szó szerinti fordításban szellemíró) elárulja a nagy titkot. Magas munkaterheltség ide, az európai jog ismeretének a hiánya oda, ha egyszer ezek az Európa-jogászok megírják (a sokszor ismerősi körbe tartozó) bírák helyett az előzetes döntéshozatali kérelmet, akkor már nem is tűnik olyan fárasztónak és elképzelhetetlennek, hogy a rendes bíróságok bírái európai kollégáikhoz forduljanak az európai jog értelmezésének kérdésével. Márpedig pontosan ezt történt nagyon sokszor az európai integráció kezdetén: az európai jogra szakosodott tucatnyi ügyvéd, akár az alapító tagállamok között vándorolva, maga fogalmazta meg már a beadványban (vagy ha jó ismeretségben voltak az adott bíróval, akkor informális úton eljuttatva hozzájuk) az előzetes döntéshozatali kérelmet.
Szellemírókként vagy „irodalmi négerekként” funkcionáltak, akik közül sokan ott segédkeztek az európai egységesülési folyamat szó szerint vett bölcsőjénél (Római Szerződés megfogalmazása), és kiküldetésükből hazatérve azt vették észre, hogy valójában semmi nem valósul meg azokból a jogi normákból, amelyek kiformálásában aktívan részt vettek. Éppen ezért a stratégiai pereskedésben látták a megoldást. Pavone saját maga által készített adatbázisra és interjúkra alapozva meséli el ezen hősidők „csibészeinek” történetét, hogy aztán rávilágítson a következő évtizedek nagy változására is: ahogy az EU-jog egyre ismertebbé vált, ahogy a nemzetállami alkotmánybíróságok lassan megbarátkoztak azzal a gondolattal, hogy az alsóbb bíróságok közvetlenül az EUB-hoz fordulva alkalmazzák az EU-jogot, és ahogy a nagy ügyvédi irodák felfedezték az ilyen jellegű pereskedésben az anyagi haszonszerzés lehetőségét, úgy alakult át az EUB előtti pereskedés jellege is. Ma már leginkább nagyvállalatok által fizetett sztárügyvédek és irodáik „segítik” a nemzetállami bírákat egy-egy előzetes döntéshozatali kérelem megfogalmazásában. Jól mutatják ezt olyan statisztikák, amelyek szerint azon városokból nyújtják be a legtöbb kérelmet, amelyekben ezek a nagy ügyvédi irodák is megtalálhatók.
Összességében Pavone könyve kétségkívül eredeti módon világít rá arra, hogy az európai integrációs folyamat főszereplői valójában nem a nemeztállami bírák, hanem az Európa-jogászok voltak. Hogy milyen „csalafintaságok”, „kreatív megoldások” révén sikerült áttörniük kezdetben a nemzetállami rendesbíróságok ellenállását az európai joggal szemben, arra a kérdésre a könyv elolvasása után mindenki választ kaphat. Mint ahogy arra is, hogy miért értékeli pozitívan ezen „csalafintaságokat” Pavone, és miért szólítja fel kollégáit, hogy még több ilyen „csalafintaság” révén védjék meg az európai jog szupremáciáját a legutóbbi idők nemzetállami kihívásaival szemben. Egy radikálisan más olvasatban persze ezek a kezdeti csínytevések leginkább a maffia működésmódjára hasonlítottak. Hogy melyik olvasatnak lehet igaza, azt pedig immár tényleg az olvasóra bízzuk.
Pócza Kálmán
tudományos főmunkatárs
NKE EJKK PÁK
A kép forrása: www.tommasopavone.com/learn-about-my-book-project ("Ghostwriting lawyer (2020), cover art for the forthcoming book with Cambridge University Press. © Tommaso Pavone")