SZEMLE - Amíg Európa nyugati részén általános jelenség az önkormányzati autonómia fokozatos térnyerése, addig Közép-Kelet Európa több országában recentralizációs trendek figyelhetők meg. Az itt bemutatott tanulmány az ideológiai alapú recentralizációt, mint illiberális stratégiát, illetve a központosítási lépésekre adott önkormányzati reakciókat vizsgálja lengyel nagyvárosok példáján keresztül. A tanulmány fő célkitűzése lengyel eredmények bemutatásán túl olyan, a recentralizációs folyamatok és önkormányzati reakciók feltérképezésére alkalmas elméleti és módszertani eszköztár létrehozása, amely általánosítható és alkalmazható más országok központi-helyi viszonyaiban történő változások elemzésére is.
Nyugat-Európa országaiban általános trendnek tekinthető a helyi önkormányzatok autonómiájának szélesedése, illetve ezzel kéz a kézben a decentralizáció szintjének növekedése. Ez a megállapítás legalábbis a COVID-19 járvány kitöréséig igaz: a központi kormányzatok válsághelyzetre adott egyik reakciója ugyanis éppen a centralizáció volt, mivel a járvány elleni védekezést a központi kormányzat szoros felügyelete alá vonó intézkedések sok esetben a helyi önkormányzatok autonómiájának megnyirbálásával jártak. Nem történt ez persze másként Kelet-Közép-Európa országaiban sem, azzal a különbséggel, hogy a decentralizációs trendek már a COVID-időszakot megelőzően sem voltak olyan egyértelműek, mint a kontinens nyugati (és mindenekelőtt északi) országaiban. A Local Autonomy Index (amely egyre inkább megkerülhetetlennek tűnik: ha valaki a decentralizáció kérdésével szeretne empirikusan foglalkozni, nem teheti meg, hogy ne utaljon a LAI által használt elemzési keretrendszerre, vagy legalább az adatgyűjtés eredményeire) mutatói alapján több országban is recentralizációs trendek a dominánsak. Magyarországon már 2010 őszén elindultak azok a folyamatok, amelyek az önkormányzatok autonómia-szintjének erőteljes csökkenésével jártak, de 2015-től kezdődően (a Jog és Igazságosság parlamenti választási győzelmével) Lengyelországban is megjelentek.
A jelen írás tárgyát képező tanulmány tekinthető egyfajta reakcióként a lengyel, (illiberálisnak titulált) fejleményekre, mivel egyik fő célja megfelelő eszköztárat kínálni ezek empirikus vizsgálatára. Az olvasók szerencséjére azonban ennél sokkal többet kínál a tanulmány: a központi-helyi viszonyok értelmezésének megfelelően mély szakirodalmi áttekintését adja, és olyan elméleti keretet dolgoz ki, amely aztán empirikusan is alkalmazható.
A szerzők a klasszikus ügynök-megbízó dichotómiából indulnak ki, de sietnek hozzátenni, hogy ez a megközelítés túlságosan leegyszerűsítő és némileg félrevezető az önkormányzatokra alkalmazva, mivel az önkormányzatok (legyenek azok helyi vagy középszinten) egyfelől a politikai rendszer önálló egységei, melyeket megillet az önkormányzás joga („a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása”), másfelől szub-szuverén egységek, hatalmukat a központi kormányzattól kapják, illetve annak „meghosszabításaként” járnak el (például közigazgatási ügyekben). Ennek alapján szerencsésebb megközelítés a többszintű kormányzás (multi-level governance, MLG) modellje, amely egyrészt központi-helyi kapcsolatok sokaságáról beszél (az ügynök-megbízó elmélet inkább egyirányú kapcsolatot feltételez), másrészt e kapcsolatok komplexitását hangsúlyozza. Az MLG-ből kiindulva a tanulmány a „rescaling” kifejezés köré építi az elemzési keretét, amely ez esetben nem a szakirodalomban viszonylag széleskörűen feldolgozott területi átskálázást („territorial rescaling”), hanem a kevéssé kutatott politikai átskálázást jelenti ‒ azaz lényegében a helyi-központi hatalmi viszonyrendszer átrendeződését. Ebben a keretben helye van ugyanis nem csak annak, hogy a központi kormányzat hogyan kezdeményezi a viszonyrendszer átszabását (ezt a „top-down” folyamatot nevezhetjük recentralizációnak), hanem annak is, hogy a helyi önkormányzatok miként reagálnak az átszabási/központosítási kísérletre. A tanulmány módszertani és empirikus része e két pillérre (recentralizáció és reakció) épít.
A recentralizáció mint stratégia vizsgálatához jó kiindulópont a fent említett Local Autonomy Index. Ez azonban elsősorban a recentralizáció eredményére koncentrál, azt tudhatjuk meg belőle, hogy a kompozit-index egyes elemei (például az önkormányzatok intézményi környezete vagy a közpolitikai önállósága) miként változtak meg a vizsgált időszakban. Ezekkel az elemekkel kötik össze a szerzők a saját tipológiájukat, amelynek elemei a recentralizáció folyamatát kívánják leírni:
- „hostile takeover”: az önkormányzatok valamilyen kompetenciájának átvétele vagy korlátozása;
- „undebated imposition”: valamilyen, nem közvetlenül önkormányzati kompetenciába tartozó, de az önkormányzatokat is érintő közpolitikai terület átalakítása, a helyi szinttel való konzultáció nélkül;
- „financial draining”: az önkormányzat pénzügyi autonómiájának csökkentése;
- „clientization”: kormánypárti önkormányzatok előnyben részesítése (például forráselosztás során);
- „bypassing”: az önkormányzat megkerülése helyi közösséget érintő közpolitikai döntésekkel;
- „blame games”: az önkormányzatok hibáztatása sikertelen/hatástalan reformokért, illetve a helyi szint iránti bizalom aláásása.
A tanulmány ezeket a kategóriákat lengyel példákon keresztül mutatja be, de a módszertani keret használhatóságát jól illusztrálja, hogy a tipológiát olvasva magyar párhuzamok is könnyen eszünkbe juthatnak (például a forrásallokáció kapcsán).
A tanulmány második fele az önkormányzati reakciókkal foglalkozik. A szerzők itt ingoványosabb terepre tévednek, lévén ennek a témának kisebb a szakirodalmi megalapozottsága. Éppen ezért ők maguk is az empíria oldaláról közelítenek a témához, a lengyel nagyvárosok recentralizációra adott reakcióit kategorizálva állítanak fel tipológiát:
- „lobbying”: lobbitevékenység vagy valamilyen közpolitikai javaslat/követelés a törvényhozás felé az adott, önkormányzatokat hátrányosan érintő jogi és intézményi struktúra megváltoztatására;
- „policy takeover”: valamilyen, a központi kormányzat által nem kezelt közpolitikai terület önkormányzati átvétele (Lengyelországban ilyen például a lombikbébi program);
- „lawsuits”: jogi lépés (per indítása) a központi kormányzat törvénysértőnek gondolt recentralizációjával szemben;
- „insubordination”: a törvénysértő központi kormányzati lépéssel való szembeszállás, engedetlenség;
- „rebellious gestures”: egyszeri ad hoc akció valamilyen kormányzati intézkedéssel szemben (például a nők tiltakozása az abortusztörvények szigorítása ellen, Varsó és Szczecin városa által támogatva);
- „campaigning”: kampányolás vagy nyilvánosságnak szánt kommunikáció a kormány intézkedéseivel szemben.
Az önkormányzati reakciókra vonatkozó fenti tipológia ‒ valószínűleg éppen abból adódóan, hogy nem az elméletben, hanem az empíriában gyökerezik ‒ a recentralizációs tipológiához képest elnagyoltnak, némileg talán ötletszerűnek hat. Azzal, hogy a szerzők a kabátot varrják a gombhoz, fennáll annak a veszélye, hogy a felállított tipológia csak a lengyel önkormányzatokra lesz alkalmazható, azaz eltérő kontextusra nehezen általánosítható ‒ reakciók kapcsán nem is olyan könnyű magyarországi analógiákat találni, mint a recentralizációs folyamatok esetében. Kérdéses például, hogy hová lehetne besorolni a Szabad Városok Szövetségét, mint az önkormányzatok nemzetközi térben való reagálását a recentralizációra. (Megjegyzés: a MLG megközelítésnek fontos eleme a nemzetközi szint is, tehát a kérdés kezelhető lenne az alkalmazott elméleti keretben). A két ország közti kontextusbeli különbség továbbá a pártpolitikai helyzet is: amíg Lengyelországban a nagyvárosok önkormányzatai kivétel nélkül ellenzéki érzelműek, addig a magyar városi önkormányzatok nem ilyen egységesek pártpolitikai szempontból (még ha a 2019-es önkormányzati választás sikernek könyvelhető is el ellenzéki oldalon). Az pedig, hogy egy kormány központosító lépésére milyen reakció érkezik, egyértelműen függ attól, hogy az önkormányzatok mennyire tekinthetőek kormánypártinak vagy ellenzékinek.
A második tipológia gyengesége ellenére mindenképpen érdemes az írás érdemei között említeni, hogy a szerzők a tanulmány 5. táblázatában igyekeznek összefésülni a recentralizációs és reakciókra vonatkozó kategóriákat (ha úgy tetszik, az elméletből levezetett központi kormányzati akciókat és az empirikusan megfigyelt önkormányzati reakciókat). Ennek persze nem a gyakorlati relevanciája az igazán lényeges, hanem az a tény, hogy a tipológiák együtt értelmezve is működnek, még ha a második tipológia erősen kontextusfüggő is.
Végezetül érdemes kitérni még egy, a tanulmányban érintőlegesen vizsgált kérdésre: a recentralizáció szükségszerűen autoriter jellegű stratégia-e? A szerzők a jelenséget elsősorban illiberális közegben vizsgálják, amelyben általános irány a centralizáció, melynek csak egyik területe az önkormányzat szféra (olyan területek mellett, mint például az igazságszolgáltatás vagy éppen a közoktatás). Említés szintjén megjelenik a szövegben, hogy az ideológiai (a szerzők értelmezésében: illiberális) recentralizáció mellett találunk példát pragmatikus jellegű központosításra is, például Dél-Európában ilyenek a fiskális szempontok alapján végrehajtott, önkormányzati autonómiát érintő reformok (de ide sorolhatnánk a nyolcvanas évek brit, a Thatcher-érában végrehajtott adminisztratív reformjait is). Joggal feltételezhetjük, hogy ha létezik pragmatikus recentralizáció is, abban a kontextusban más jellegű (de legalábbis más eszköztárat használó) reakciókra számíthatunk.
Összességében a felvázolt keret alkalmasnak tűnik arra, hogy a központi-helyi viszonyrendszer vizsgálatának eszköze legyen, még akkor is, ha a kontextusfüggőség valamennyire rontja a tipológiák használhatóságát. E probléma kiküszöbölésnek módja persze az, ha megpróbáljuk a tipológiákat más országokra is alkalmazni, és az eredmények alapján finomítjuk az elemzési keretet. Az első lépés azonban mindenképpen az, hogy egy alkalmazható keretet találjunk, ami alapján el lehet indulni. Úgy gondolom, ez a tanulmány egy megfelelő első lépés.
Aksztejn, Wirginia ‒ Lackowska, Marta ‒ Krukowska, Joanna ‒ Mikuła, Łukasz: The multiple faces of recentralization: A typology of central-local interactions. Journal of Urban Affairs, on-line megjelenés: 2022. december 9.
Dobos Gábor
tudományos munkatárs
NKE EJKK Politika- és Államelméleti Kutatóintézet