SZEMLE – Képes-e a helyi autonómia erősíteni a politikai közösségeket?
A helyi önkormányzatok autonómiájának normatív indoklása régóta jelen van a politikatudományban, ám annak empirikus vizsgálata, hogy a nagyobb autonómia valóban képes-e erősíteni a demokratikus politikai közösségeket, mindeddig váratott magára. Alexander Bastianen és Nicolas Keuffer munkája ezt a kutatási rést kívánja betölteni. A tanulmány központi kérdése az, hogy a helyi autonómia ténylegesen hozzájárul-e a politikai közösségek demokratikus legitimációjához, különös tekintettel a részvételre, a döntéshozatal minőségére és a kormányzás eredményességére.
Szeretek olyan konferencián részt venni, amelyik vagy kimondottan az önkormányzatokkal foglalkozik, vagy ha a rendezvény kiírása általános, több területet is felölelő, tartalmaz legalább egy, kifejezetten önkormányzatokra fókuszáló panelt. Az ilyen közegben érzem magamat igazán otthon kutatóként. Azon túlmenően, hogy a hasonló témákkal foglalkozó kollégák „egy nyelvet beszélnek”, közöttük általános az egyetértés abban, hogy a decentralizáció és az önkormányzati autonómia kívánatos dolog. Egy bő évtizeddel ezelőtt, egy általános politikatudományi konferencián történt, hogy a helyi önkormányzatokkal foglalkozó panelben az egyik résztvevő megkérdezte: miért van az, hogy a panel minden előadója magától értetődőnek tekinti, hogy a decentralizáció, illetve a széles önkormányzati autonómia jó dolog? Abban a közegben, ahol a résztvevők által kutatott téma puszta létének előfeltétele valamilyen mértékű autonómia, egy ilyen kérdés persze csipkelődésnek vagy provokációnak számít, ugyanakkor el is gondolkodtat – miért kötődik egy normatív előfeltevés az önkormányzatisághoz, miért gondoljuk, hogy a helyi autonómia értékkel bír a politikai közösség számára?
Az önkormányzatokkal foglalkozó szakirodalom többféle érvet is hoz arra, hogy miért bírhat pozitív hatással a szélesebb autonómia, ugyanakkor ezek átfogó, mintázatok feltárására törekvő empirikus igazolása mindeddig váratott magára. Ezt a hiányt igyekszik pótolni Alexander Bastianen és Nicolas Keuffer tanulmánya.
A szöveg röviden ismerteti a két legfontosabb érvet (etikai és hatékonysági), amit az autonómia mellett szoktak hozni. Az első szerint, John Stuart Mill gondolatmenete alapján, ha az egyének szabadsága érték, akkor az egyének önkéntes társulásának együttes szabadsága is érték – azaz az önkormányzatok az egyéni szabadság kollektív leképeződései, az egyének szabadsága pedig akkor teljes, ha közösen is hozhatnak döntéseket az őket érintő kérdésekben. A második érv alapján, mivel a helyi szint közelebb áll az állampolgárokhoz, jobban ismeri az igényeiket és jobban tud reagálni a helyi ügyekre – azaz az önkormányzatok hatékonyabb és demokratikusabb működésre képesek, mint a központi kormányzat. Ezek az érvek kapcsolódnak az autonómia értelmezéseihez is. A helyi autonómia fogalmát hagyományosan a felsőbb kormányzati szintektől való szabadságként szokták definiálni („freedom from”), az önkormányzatok döntéshozatali mozgásterét kiemelve. Ugyanakkor az idők során a fogalom kibővült: már nemcsak az állami beavatkozással szembeni védelemre utal, hanem a helyi közösségi érdekek érvényesítésének képességére is („freedom to”). Ebben a megközelítésben az autonómia nem önmagában érték, hanem abban mérhető, hogy valóban képes-e hatással lenni az állampolgárok jólétére. Ez a hatás az, amelynek mérésére a tanulmány kísérletet tesz: ha ugyanis a helyi autonómia (kiterjesztése) pozitív hatással bír a politikai közösségre, akkor kijelenthető, hogy az autonómia értékes.
A szerzők a politikai közösségre gyakorolt hatást a legitimáció három dimenziója segítségével fordítják le mérhető tényezőkre. A részvételi („input”) legitimáció arra fókuszál, hogy az állampolgárok hogyan vesznek részt a döntéshozatalban. A tanulmány várakozásai szerint, minél nagyobb a helyi autonómia mértéke, annál inkább lehetőség nyílik demokratikus választásokra, részvételre és a közösségi preferenciák kifejezésére. Az autonómia tehát növeli a választási részvételt, a politikai bizalmat és javítja demokrácia minőségét. Az eredményességi („output”) legitimáció a kormányzat teljesítményére és eredményességére összpontosít. A hipotézis szerint a nagyobb autonómiával rendelkező önkormányzatok hatékonyabban és a helyi igényekhez jobban illeszkedően tudnak közszolgáltatásokat nyújtani, a gazdasági hatékonyság pedig csökkenti a korrupciót, és növeli az állampolgárok elégedettségét. Végül az eljárási („throughput”) legitimáció a kormányzási folyamatok minőségét méri, azt feltételezve, hogy a helyi autonómia növeli az elszámoltathatóságot, az átláthatóságot, az inkluzivitást és nyitottságot. Minél nagyobb tehát a helyi autonómia mértéke, annál jobb a demokrácia minősége, annál eredményesebb a kormányzás, és annál fejlettebbek a demokratikus eljárások.
Amint ezekből a hipotézisekből is látszik, egy átfogó, a legitimáció mindhárom dimenziójára kiterjedő elemzéshez sokféle adatforrásra van szükség. A szerzők ezért egy komplex adatbázist állítottak össze, amely lehetővé teszi a helyi autonómia és demokratikus legitimáció kapcsolatának longitudinális, összehasonlító elemzését. A függő változók listája mutatja meg igazán, hogy micsoda munka áll a tanulmány hátterében. A szerzők használnak IMF (egy főre jutó GDP), OECD (bizalom) és V-Dem (demokrácia minősége, korrupció, elszámoltathatóság) adatokat, a Democratic Satisfaction Dataset, a Democracy Barometer és a World Happiness Report eredményeit. Független változóként a Local Autonomy Index (LAI 2.0) kompozit mutatóját használják, amely a helyi önkormányzatok autonómiáját méri 1990 és 2020 között, ötvenhét ország esetében. A LAI egy, az önkormányzatok intézményi környezetét leírni célzó mutató, előnye, hogy egységes módszertani keretben képes vizsgálni az eltérő önkormányzati rendszert működtető országokat, továbbá képes az adott önkormányzati intézményrendszer változásait is számszerűsíteni. Habár az egyes adatforrások között csak részleges az átfedés, azaz vannak olyan országok illetve időszakok, amelyek egyes adatbázisokból hiányoznak, a végeredmény azért alkalmas statisztikai (esetünkben fix hatású regressziós) elemzés végrehajtására.
A vizsgálat eredményei azt mutatják, hogy a helyi autonómia leginkább a demokratikus legitimáció részvételi és eljárási aspektusaira van pozitív hatással. A nagyobb helyi autonómiával rendelkező országokban nagyobb valószínűséggel működik választott önkormányzat, magasabb a demokrácia minősége, illetve erőteljesebb a politikai részvétel. Az elemzések arra utalnak, hogy az autonóm helyi önkormányzatok valóban hatékonyabban tudnak reagálni a polgárok preferenciáira, ezáltal növelve a demokratikus politikai rendszer legitimitását.
Ugyanakkor a helyi autonómia eredményességet érintő legitimációs hatásai (mint például a korrupció csökkenése vagy a boldogság növekedése) nem szignifikánsak. Bár az elméleti várakozások szerint a decentralizáció és az autonóm döntéshozatal javíthatja a kormányzati eredményeket, úgy tűnik, hogy a vizsgált kimenti változókat sokkal komplexebb tényezők befolyásolják, mint pusztán az intézményi szerkezet.
A tanulmány eredményei megerősítik, hogy a helyi autonómia pozitív hatással van az átláthatóságra, az elszámoltathatóságra és a döntéshozatal nyitottságára. Ez azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatok nagyobb autonómiája nemcsak az állampolgári részvételt ösztönzi, de a döntéshozatal minőségét is javítja.
Úgy tűnik tehát, hogy a helyi autonómiát kísérő normatív érvek (különösen a demokratikus legitimációt illetően) empirikusan is megalapozottak. A decentralizáció és az autonóm helyi kormányzás nem csupán elméleti ideál, hanem valódi eszköz lehet a demokrácia erősítésére és a kormányzás javítására. Ha tehát legközelebb valaki felteszi nekünk a kérdést, hogy tényleg jó dolog-e a helyi autonómia, ezt a tanulmányt lobogtatva, nyugodt szívvel válaszolhatjuk, hogy az eredmények azt mutatják, egyértelműen.
Alexander Bastianen ‒ Nicolas Keuffer (2024): Are the normative rationales of local autonomy related to democratic legitimacy justified? Evidence from 57 countries in Europe and beyond (1990–2020). Local Government Studies, (on-line first) 1‒21. https://doi.org/10.1080/03003930.2024.2378128
Dobos Gábor
tudományos főmunkatárs
NKE EJKK Politika- és Államelméleti Kutatóintézet