SZEMLE – Az Európai Unió Bíróságának működését vizsgáló empirikus kutatások alapján a testület integráció-párti beállítottságú, de folyamatban lévő szerződésmódosítás esetén hajlamos önkorlátozásra is.
Az Európai Unió Bíróságának (EUB) az integrációs folyamatban betöltött szerepével kapcsolatos viták között gyakran visszatérő téma a bíróság szupranacionális vagy integráció-párti elfogultsága, illetve a tagállami preferenciákhoz, érdekekhez való viszonya.
Adott a premissza, miszerint az EUB rendszeresen az alapszerződések szövegén és a szerződő felek eredeti szándékain túlterjeszkedve, kreatív és teleologikus jogértelmezéssel mélyítette az integrációt. Felmerül a kérdés: a tagállamok miért nem akadályozták meg ezt a folyamatot?
A szakirodalom alapvetően két elméleti keret, a neofunkcionalizmus és az kormányköziség-elmélet paradigmáin keresztül kínál magyarázatot. Leegyszerűsítve: előbbi szerint nem tudták megakadályozni, utóbbi szerint pedig nem is akarták.
A neofunkcionalista megközelítés értelmében a tagállamok egyszerűen képtelenek voltak megfékezni az egyértelműen integráció-párti bíróságot, mivel a jog depolitizált „maszk és pajzs” funkciója, valamint a bírósággal szembeni fellépést gátló intézményi korlátok (a minősített többséget vagy egyhangúságot igénylő „együttdöntési csapda”) megvédték a testület autonómiáját a beavatkozásoktól.
Ezzel szemben a kormányközi iskola képviselői azzal érvelnek, hogy a tagállamok valójában nem is akarták megállítani a jogfejlődést: az EUB olyan racionális, stratégiai szereplő, amely ha nem is egyértelműen csak a tagállamok ágense, a domináns tagállami érdekekkel nem megy szembe a jogalkotási felülbírálat (legislative override) vagy az ítéletek végrehajtásának megtagadása (noncompliance) jelentette politikai költségektől tartva.
De mit mutatnak az adatok?
Carrubba és szerzőtársai empirikus adatokkal is törekedtek alátámasztani a kormányközi megközelítést. Úgy vélték, hogy az EUB stratégiája elsősorban az ítéleteinek nemteljesítése (noncompliance) és méginkább azok jogalkotási felülbírálata (legislative override) jelentette veszélyek elkerülését jelenti. Az EUB előtti eljárásokban benyújtott tagállami írásbeli észrevételek alapján arra jutottak, hogy minél nagyobb egy adott jogi álláspont tagállami támogatottsága, annál valószínűbb, hogy a bíróság is azt az álláspontot fogja követni. Szerintük ezen túlmenően az EUB hajlamosabb figyelembe venni a tagállami érdekeket olyan ügyekben, ahol egy tagállam maga is perben áll, ezekben ugyanis szerintük nagyobb az ítélettel szembeni nyílt ellenállás kockázata.
Stone Sweet és Brunell ugyanazokat az adatokat újraértelmezve törekedett cáfolni Carrubba és szerzőtársai állításait arról, hogy az EUB döntéseit befolyásolja a tagállamok álláspontja. Szerintük a középpontba állított, a Bírósággal szembeni olyan politikai korlátok, mint a kollektív override és a tagállami noncompliance, valójában nem jelentenek számottevő korlátozást. Az override azért nem, mert az adatbázisban szereplő ügyek túlnyomó többségében egyhangúságra lett volna szükség, ami rendkívül valószerűtlenné teszi ezt a fenyegetést – ráadásul ez egyetlen jelentős ügyben sem fordult még elő. Davies is úgy látja, hogy a legislative override fenyegetése csupán mítosz, hiszen az EUB ítéletei a Szerződések, tehát a magasabb rendű „alkotmányos” normák értelmezésén alapulnak, ami másodlagos jogalkotás révén nem írható felül. A noncompliance esete pedig Stone Sweet és Brunell szerint általában nem megbénítja, hanem éppenséggel aktivizálja az uniós jogrendszert, mivel újabb pereket, további jogfejlődést generál – olyan ügyet nem találtak, amelyben konkrétan a tagállami ellenállás tartotta volna vissza az EUB-ot. Ezzel szemben az adatok alapján inkább azt az állítást látták igazolhatónak, hogy amikor a Bizottság és a tagállamok preferenciái ütköznek, a Bíróság az esetek elsöprő többségében (kb. 70%-ban) a Bizottság álláspontja mellé állt, sokkal inkább a neofunkcionalista elméletet támasztva alá. Ezen túlmenően úgy látták, hogy a tagállami preferenciáknak valójában csak akkor van érzékelhető hatásuk az ügy kimenetelére, ha azok egybeesnek a Bizottság álláspontjával. Carrubba és szerzőtársai szerint azonban Stone Sweet és Brunell következtetései többek között azért hibásak, mert nem veszik figyelembe a konkrét ügyekben a per jogi megalapozottságát, ami szintén meghatározó tényező lehet az ítélet kimenetele szempontjából – szerintük így az adatok végső soron sem a neofunkcionalista, sem a kormányközi elméletet nem támasztják alá egyértelműen, hanem három tényező (tagállami preferenciák, a Bizottság álláspontja, jogi megalapozottság) együtthatását mutatják.
Larsson és Naurin szerint a bírók valójában politikai bizonytalanságban vannak: nincsenek elég információ birtokában ahhoz, hogy stratégiai szemmel pontosan tudjanak kalkulálni a lehetséges tagállami reakciókkal, és az override lehetőségét sem tudják kizárni. A bizonytalanság egyrészt arra ösztönzi a bírókat, hogy figyeljenek a tagállamok felől érkező jelzésekre – viszont előfordulhat az is, hogy rosszul mérik fel a körülményeket, ezért esetenként komoly politikai ellenállásba ütköznek, vagy éppen szükségtelenül korlátozzák magukat. Az általuk vizsgált adatok szerintük azt mutatják, hogy az EUB bizonyos mértékig rezonál a tagállami preferenciákra, főképp akkor, amikor a jogalkotási override akár minősített többséggel is lehetséges lenne, illetve amikor a tagállamok álláspontja többnyire egységes. Ugyan Larsson és Naurin szerint az EUB, ha számol is a tagállamok preferenciáival, azok nem egyenlő súllyal esnek latba: a szupranacionális elfogultság neofunkcionalista tézisét erősíti az a megállapításuk, hogy az integráció mélyítését támogató tagállami amicus curiae beadványok hatása az EUB álláspontjára négyszer olyan erős, mint azoké, amelyek inkább visszatartanák. A bíróság „barátai” tehát szerintük nagyobb súllyal esnek latba, mint az „ellenfelei”, azért, mert előbbiek kisebbségben is ellen tudnak tartani az utóbbiaknak. Más kutatások szerint egyébként az amicus curiae beadványok az egyéni bírók szintjén is érzékelhető hatást tudnak kifejteni: Cheruvu szerint amikor az észrevételt benyújtó tagállam által delegált bíró része az ügyet eldöntő tanácsnak, akkor magasabb a valószínűsége annak, hogy a preferenciáinak megfelelő ítélet születik.
Castro-Montero és szerzőtársai az összes kötelezettségszegési eljárás eredményét vizsgálva arra a következtetésre jutottak, hogy a potenciálisan az EUB számára kedvezőtlen szerződésmódosítás is olyan tényező, amivel a Bíróság kalkulálhat, még akkor is, ha ennek az egyhangúsági követelmény, illetve a kormányközi konferencia (Intergovernmental Conference, IGC) összehívása jelentette nehézségek miatt egyébként rendkívül alacsony a valószínűsége. A szerződésmódosítás politikai költségeinek egy jelentős része azonban elhárulhat akkor, amikor a kormányközi konferencia már éppen folyamatban van – ilyenkor az elégedetlen tagállamoknak nagyobb esélye lehet arra, hogy napirendre tudják tűzni akár az EUB hatásköreinek kérdését is. A másik tényező, ami stratégiai visszafogottságra sarkallhatja a Bíróságot a kormányközi konferenciák ideje alatt, az egy esetleges, a hatásköreit kiterjesztő szerződésmódosítás kilátása – amelyet akár egyetlen tagállam is megakadályozhat. A kötelezettségszegési eljárások eredményei alapján igazoltnak találták ezt a feltételezést: a kormányközi konferenciák idején, azok végső szakaszában jelentősen, akár 44 százalékkal alacsonyabb volt a tagállamokat elmarasztaló EUB ítélet valószínűsége.
Ovádek a neofunkcionalisták és a kormányközi vonalat képviselők alapállásait tulajdonképpen szintetizálva abból az alapvető problémából indult ki, hogy önmagában az EUB ítéleteiből nehéz megállapítani a valódi preferenciáit, mivel ha azok mérsékeltek, az jelenthet valóban mérsékelt hozzáállást, de ugyanakkor jelentheti azt is, hogy az EUB a valódi preferenciáihoz képest önkorlátozó magatartást tanúsít annak érdekében, hogy elkerülje a tagállamok ellenállását. Az EUB valódi preferenciáinak mérésére Ovádek egy ún. „ideálpont-becslési modellt” alkalmazott, kifejezetten olyan hatáskörökkel kapcsolatos ügyeket vizsgálva, amelyekben a jogvita valamely uniós hatáskör vagy jogalkotási mechanizmus alkalmazásának jogalapjáról szól, és amelyeknek általános jellemzője, hogy átpolitizáltabbak, mint az EUB előtti eljárások többsége. Ezek alapján a jogvitákban részt vevő összes uniós intézményt (EUB, Bizottság, Parlament) és a tagállamokat az ideálpont alapján elhelyezte egy, a kormányközi és szupranacionális álláspontok között húzódó integrációs skálán. Az eredmények alapján összességében az EUB egyértelműen integráció-párti, azonban némileg mérsékeltebb, mint a Bizottság vagy a Parlament – ugyanakkor közelebb áll hozzájuk, mint a tagállamokhoz. Ovádek azonban azt is kimutatja, hogy az EUB preferenciáit szisztematikusan befolyásolják bizonyos politikai korlátok: ha sok tagállam van egy adott állásponton, akkor valószínűbb, hogy az EUB is azt az álláspontot fogadja el, viszont erősebben integráció-párti, amikor a tagállamok megosztottak. Szintén mérsékeltebbé válik a kormányközi konferenciák (IGC) idején, amikor magasabb a kockázata annak, hogy egy ítéletre a tagállamok szerződésmódosítással reagálhatnak. Azonban a stratégiai korlátozó tényezők hatását kiszűrve teljes mértékben a szupranacionális preferenciák irányába mozdul az EUB pozíciója, ami így már a Bizottságéval esik egybe – a politikai korlátozó tényezők hiányában tehát még inkább integráció-párti. Ez alapján Ovádek arra a következtetésre jut, hogy a neofunkcionalista és a kormányközi elméletek is tartalmaznak igazságot: az EUB szupranacionális elfogultsága nyilvánvaló, ugyanakkor a tagállamokkal való nyílt konfrontáció elkerülése érdekében bizonyos helyzetekben hajlamos az önkorlátozásra is. Az EUB szerinte „inkább szupranacionális, mint korlátozott, anélkül, hogy a kettő kizárná egymást”.
Összességében az EUB és a tagállami kormányok kapcsolatára vonatkozó empirikus kutatások alapján a neofunkcionalista és a kormányközi megközelítés is tartalmaz igazságot, de ezek az eredmények arra engednek következtetni, hogy az egyértelműen szupranacionális beállítottságú EUB ítéleteiben a stratégiai önkorlátozás leginkább csak az intézményi önérdeknek alárendelve jelenik meg. Ez tehát egyértelműen inkább a neofunkcionalista megközelítést támogatja, ugyanakkor árnyalja azt, hogy a jog mint „maszk és pajzs” önmagában is elegendő védelmet biztosítana az EUB autoritásának. Látszik, hogy az EUB leginkább akkor képes az önmérsékletre, amikor reális esélyt lát arra, hogy a tagállamok együttesen lépjenek fel vele szemben.
Clifford J. Carrubba, Matthew Gabel and Charles Hankla, ‘Judicial Behavior under Political Constraints: Evidence from the European Court of Justice’ (2008) American Political Science Review, Volume 102, Issue 4, 435–452.
Clifford J. Carrubba, Matthew Gabel and Charles Hankla, ‘Understanding the Role of the European Court of Justice in European Integration’ (2012) American Political Science Review, Volume 106, Issue 1, 214–223.
José Luis Castro-Montero, Edwin Alblas, Arthur Dyevre, Nicolas Lampach, ‘The Court of Justice and Treaty Revision: A Case of Strategic Leniency?’ (2018) European Union Politics, Volume 19, Issue 4, 570–596.
Sivaram Cheruvu, ‘Are European Court of Justice Judges Biased towards Their Member States?’ (2025) European Union Politics, Volume 26, Issue 2, 281–295.
Olof Larsson, Daniel Naurin, ‘Judicial Independence and Political Uncertainty: How the Risk of Override Affects the Court of Justice of the EU’ (2016) International Organization, Volume 70, Issue 2, 377–408.
Michal Ovádek, ‘Supranationalism, Constrained? Locating the Court of Justice on the EU Integration Dimension’ (2021) European Union Politics, Volume 22, Issue 1, 46–69.
Alec Stone Sweet, Thomas Brunell, ‘The European Court of Justice, State Noncompliance, and the Politics of Override’ (2012) American Political Science Review, Volume 106, Issue 1, 204–213.
Csapodi Márton
tudományos segédmunkatárs
NKE EJKK Politika- és Államelméleti Kutatóintézet